Ban hành Luật, liệu có thể gỡ rối cho đầu tư PPP?

Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng, để thu hút được nguồn lực xã hội tham gia đầu tư và đầu tư có hiệu quả, tránh được rủi ro cho nhà đầu tư cũng như sự thất thoát vốn và tài sản nhà nước, đòi hỏi Luật phải có tính đột phá.

Nhiều bất cập

Những bất cập trong việc triển khai các dự án đầu tư theo đối tác công tư (PPP) trong thời gian qua cho thấy, đã đến lúc hoạt động này phải được điều chỉnh bằng một bộ Luật chính thức, không chỉ đơn thuần là những nghị định như thời gian qua. Đầu tư PPP hiện được quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Nghị định 15/CP), Nghị định số 30/2015/NĐ-CP hướng dẫn một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư (Nghị định 30/CP) và một số thông tư, văn bản hướng dẫn có liên quan. Trước khi hai nghị định này được ban hành, dự án BOT, BTO, BT được thực hiện theo quy định tại Nghị định 108/2009/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn có liên quan. Tuy nhiên, thực tế cho thấy Nghị định 15/CP và Nghị định 30/CP chưa thực thi hiệu quả tại Việt Nam, dẫn đến phải tiếp tục được sửa đổi, bổ sung.

Theo Bộ KH&ĐT, đối với các địa phương, trong giai đoạn 2016-2020 có 18/63 địa phương đăng ký danh mục dự án PPP với tổng số 598 dự án, trong đó có 321 dự án dự kiến khởi công mới trong giai đoạn 2016 - 2020, 277 dự án chuyển tiếp từ năm 2011 - 2015. Tổng nhu cầu vốn cho các dự án PPP là 254.054 tỷ đồng, cụ thể vốn ngân sách nhà nước là 16.863 tỷ đồng, vốn dự kiến do nhà đầu tư huy động là 237.191 tỷ đồng.

Về bất cập, theo Bộ KH&ĐT, hầu hết các dự án BOT, BT được thực hiện kiểm toán đều áp dụng hình thức chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, dẫn đến làm giảm sự cạnh tranh, minh bạch trong công tác lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn rủi ro lãng phí, thất thoát và chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án. Công tác công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, công khai và công tác giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo, dẫn đến chất lượng thường không đảm bảo, sụt lún, xuống cấp nhưng không được khắc phục kịp thời. Đối với dự án BOT giao thông, xuất hiện các bất cập về mức phí quá cao, vị trí đặt trạm thu phí chưa đảm bảo khoảng cách 70km, thời gian thu phí chưa phù hợp, chưa đảm bảo sự lựa chọn cho người dân do được thực hiện trên trục đường độc đạo hoặc dường Quốc lộ 1A... Còn đối với dự án BT, bất cập chủ yếu là việc xác định tổng mức đầu tư công trình và giá trị quỹ đất chưa chính xác dẫn đến sự chênh lệch quá lớn giữa 2 giá trị. Cũng theo Bộ KH&ĐT, hiện nay có nhiều khó khăn trong việc huy động các nguồn vốn trong dự án PPP.

Nhiều ý kiến cho rằng, hiện nay cơ chế phân chia rủi ro trong chính sách thu hút PPP là không rõ ràng, nhà đầu tư chưa cảm thấy được chia sẻ rủi ro trong thực hiện dự án. Trong quá trình triển khai dự án, nhiều nội dung của hợp đồng bị thay đổi do sự thay đổi về chính sách từ phía Việt Nam, dẫn tới rủi ro cho nhà đầu tư, điều này nếu không được khắc phục sẽ làm giảm sự quan tâm của các nhà đầu. Như vậy, lo ngại lớn nhất chính là khung pháp lý về PPP chưa đủ mạnh. Dưới góc độ DN, ông Phan Xuân Dương, Phó Tổng giám đốc Công ty cổ phần Năng lượng Vĩnh Tân 3 cho biết: Chúng tôi có dự án xây dựng Nhà máy nhiệt điện 2.000 KW theo hình thức BOT, với tổng giá trị khoảng 3 tỷ USD (khoảng 51% vốn là của nhà đầu tư nước ngoài). Tuy nhiên, dự án được thành lập từ 2009, đến nay sau 9 năm vẫn chưa triển khai được. “Trong quá trình đó, Chính phủ Việt Nam vẫn coi chúng tôi như là người đi cầu cạnh, chứ không phải là đối tác, được ngồi ngang hàng với họ. Tất nhiên, ở đây là do yếu tố con người, vì thế, tôi mong, trong Luật Đầu tư PPP, với 6 nhóm chính sách thì sẽ luật hóa, làm rạch ròi những gì mà các bên được làm”, ông Dương nói. Cũng theo ông Dương, “chúng ta không quy định rõ ràng việc phân chia rủi ro, phía Việt Nam thường muốn bảo toàn, “co lại”, lo sợ nếu có gì xảy ra thì mất việc, kỷ luật”.

Nhà nước cần chuẩn bị nguồn lực để chia sẻ rủi ro

Để hạn chế những bất cập nói trên, hồ sơ đề xuất xây dựng Luật PPP hiện đang được Bộ KH&ĐT hoàn thiện, theo kế hoạch sẽ trình Chính phủ trong thời gian tới. Nếu được Quốc hội thông qua chương trình xây dựng Luật, dự kiến có thể báo cáo Quốc hội cho ý kiến lần đầu vào năm 2020 hoặc 2021. Thông tin về những nét phác họa đầu tiên của đề cương xây dựng luật, ông Trần Tiến Dũng, Chánh văn phòng PPP, Cục Quản lý Đấu thầu (Bộ KH&ĐT) cho biết, Luật PPP sẽ hướng đến giải quyết 6 nhóm vấn đề chính gồm: Nâng cao hiệu quả đầu tư dự án PPP; trách nhiệm quản lý nhà nước đối với dự án PPP; công khai, minh bạch thông tin trong quá trình đầu tư; trình tự, thủ tục đầu tư; biện pháp thu hút đầu tư; tính pháp lý của hợp đồng PPP.

Về tính pháp lý của hợp đồng PPP, Bộ KH&ĐT nhấn mạnh, Luật PPP có vai trò thống nhất tất cả các quy định liên quan đến thực hiện dự án PPP, tạo dựng được tính dự đoán trước đối với môi trường đầu tư PPP và đảm bảo giá trị pháp lý của hợp đồng PPP trong thời gian dài. Luật sẽ có cơ chế phân chia rủi ro giữa các bên tham gia dự án PPP. Theo thực tiễn triển khai các dự án PPP tại Việt Nam, việc xây dựng hợp đồng PPP chưa căn cứ trên cơ sở phân tích các rủi ro có thể phát sinh trong quá trình triển khai dự án, để từ đó hình thành trách nhiệm của các bên đối với việc giảm thiểu các rủi ro đó. Do đó, khi phát sinh rủi ro thường xảy ra tranh chấp. Trong tương lai, để tính pháp lý trong hợp đồng PPP được nâng cao, đặc biệt với các nhà đầu tư nước ngoài thì quy định cũng như kỹ năng xác định và phân bổ rủi ro của các cơ quan nhà nước Việt Nam cũng phải được nâng cao. Liên quan nội dung công khai, minh bạch thông tin trong quá trình đầu tư, theo Bộ KH&ĐT, tính công khai, minh bạch trong đầu tư theo PPP hiện nay còn chưa được chú trọng mặc dù Luật Đấu thầu, Nghị định số 15/CP và Nghị định số 30/CP đã quy định công khai thông tin về đề xuất dự án PPP và các thông tin trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư. Do vậy, Luật PPP sẽ bổ sung quy định về công khai thông tin về dự án PPP trong suốt vòng đời dự án (bao gồm cả thông tin về tiến độ thực hiện), nhằm tạo môi trường thông tin thông suốt cho các nhà đầu tư cũng như đảm bảo sự tham gia giám sát của cộng đồng.

Đồng thuận với việc cần phải xây dựng và tiến tới ban hành Luật, nhưng ông Dương thẳng thắn: “Tôi không quan tâm vấn đề Luật được ban hành lúc nào, quan trọng nhất là nhận thức của người làm Luật và nguời thực thi luật phải sáng. Còn nếu Luật không nhìn bao quát các điều khoản, ảnh hưởng đến môi trường đầu tư thì không nên làm luật làm gì, chỉ cần nghị định và nếu có gì bất cập thì sửa nghị định cho nhanh. Còn nếu đã có Luật, phải soạn sẵn thông tư, nghị định trước, đừng để ra luật xong, sau đó lại ‘treo’ nghị định,  thông tư thì cũng chết”.

Theo ông Trần Duy Hưng, Giám đốc điều hành Công ty Monitor Consulting, chuyên gia cao cấp PPP và tài chính dự án cho rằng, những xung đột liên quan đến pháp lý, không đáp ứng được yêu cầu của nhà đầu tư mà các văn bản pháp lý trước đây không giải quyết được cần phải đưa vào nội dung mới trong Luật PPP. Đặc biệt, Nhà nước cần phải chuẩn bị nguồn lực để tham gia PPP, vì bản chất PPP là chia sẻ rủi ro, Nhà nước muốn chia sẻ rủi ro với tư nhân thì phải chuẩn bị nguồn lực, nếu không, sẽ khó thu hút tư nhân tham gia. Nhà đầu tư không chấp nhận những rủi ro liên quan đến thanh toán cho dự án, những rủi ro đó đẩy chi phí của dự án lên rất cao. “Đa phần dự án PPP không đảm bảo tính khả thi về tài chính, nghĩa là những dự án đó không đảm bảo hoàn vốn lại cho nhà đầu tư, nhà đầu tư khó thu lợi nhuận thuần túy từ dự án, vì thế rất cần có sự hỗ trợ của Nhà nước trong quá trình phát triển dự án, để bảo đảm tính khả thi, như: Hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tham gia thanh toán một phần chi phí đầu tư ban đầu hoặc thuê mua, thuê công trình sau khi nhà đầu tư hoàn thành công trình và Nhà nước thanh toán định kỳ theo chất lượng công trình dịch vụ cung cấp” ông Trần Duy Hưng nói.

Cũng theo ông Trần Duy Hưng, muốn thực hiện những mục tiêu như Luật đề cập, cần một sự đột phá lớn trong việc xây dựng Luật, sự đột phá này đòi hỏi quan điểm tư tưởng chung từ Chính phủ, rất khó nếu chỉ từ một bộ, ngành.

Ông Phan Ngọc Cẩm Thành, Phó Tổng giám đốc Công ty TNHH Điện lực Vĩnh Tân 1: Luật PPP phải quy định rõ trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm. Đồng thời, phải làm rõ vai trò nhà đầu tư trong hợp đồng dự án. Vì chúng tôi là một phía đối tác bình đẳng với Chính phủ Việt Nam trong thực hiện dự án, vì thế chúng tôi mong muốn có điều luật để đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư.